Semnătura electronică este un subiect larg discutat în ultimii ani în presa de specialitate şi nu numai, generând un interes justificat de beneficiile importante pe care le poate aduce acest instrument de certificare. Cu toate acestea, soluţiile de certificare electronică nu au reuşit să atingă nivelul de utilizare aşteptat, rezultatele fiind neglijabile. În cazul administraţiei publice, domeniu în care semnătura electronică ar putea aduce beneficii majore în îmbunătăţirea relaţiei cu cetăţeanul şi a întregului mecanism birocratic, iniţiativele sunt rare şi se adaptează specificului local.

„Cele trei probleme cu care se confruntă domeniul semnăturii electronice sunt: lipsa de informare în rândul populaţiei în ceea ce priveşte avantajele acestui instrument, lipsa de servicii disponibile şi, nu în ultimul rând, legislaţia. Este necesar ca, prin legislaţia în domeniu, să se clarifice metodele şi situaţiile în care este folosită semnătura electronică, utilitatea pentru societate şi, nu în ultimul rând, gradul ridicat de securitate.“ Declaraţia citată aparţine secretarului de stat Zoltán Somodi, din cadrul Ministerului Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei, şi a fost făcută recent (mai precis în septembrie 2008), la aproape şapte ani de la emiterea Legii semnăturii electronice (Legea nr. 455/2001).

Şapte ani în care gradul de penetrare al semnăturii electronice nu a evoluat pe măsura aşteptărilor şi declaraţiilor optimiste. Conform unor estimări recente făcute de reprezentanţi ai companiilor furnizoare de servicii de certificare electronică, la ora actuală, în România utilizează semnătura electronică circa 5.000 de firme şi aproximativ 50.000 de utilizatori.

Nu există însă nicio diferenţiere pe utilizatori provenind din mediul privat sau din mediul public. Un amănunt deloc de neglijat, dacă luăm în calcul că introducerea obligativităţii semnăturii electronice în unităţile administrativ teritoriale ar putea creşte exponenţial rata de penetrare a serviciilor de certificare în rândul populaţiei, rezolvându-se astfel problema diseminării informaţiilor în masă invocată de secretarul de stat MCTI. Iar odată realizată această „popularizare“, prin atingerea masei critice de utilizatori, se poate afirma că „serviciile disponibile“ nu vor întârzia să apară.

Motorul MEF

Cu toate acestea, noul boom al semnăturii electronice se aşteaptă să fie generat de Ordinul nr. 858/2008 al Ministerului Economiei şi Finanţelor (MEF) privind depunerea declaraţiilor fiscale prin mijloace electronice de transmitere la distanţă. Conform Articolului 1 (1) din respectivul ordin, pot fi depuse prin mijloace electronice de transmitere la distanţă următoarele declaraţii fiscale:

• Declaraţia privind obligaţiile de plată la bugetul de stat;
• Declaraţia privind obligaţiile de plată la bugetele asigurărilor sociale şi fondurilor speciale;
• Declaraţia privind accizele;
• Declaraţia privind impozitul pe profit;
• Decontul de taxă pe valoarea adăugată;
• Decontul special de taxă pe valoarea adăugată etc.

Iar conform Articolului 3, alineatul (2): „Semnarea declaraţiilor fiscale poate fi efectuată prin utilizarea certificatului digital emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală sau prin utilizarea certificatului digital calificat emis de un furnizor de servicii de certificare, acreditat în condiţiile Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică.“

Mai trebuie adăugat că, de la începutul acestui an, facturile în format electronic trebuie să conţină semnătura electronică a persoanei fizice/juridice care emite respectivele facturi, în vederea garantării autenticităţii, originii şi integrităţii conţinutului. (Legea nr. 260 din 19.07.2007 stabileşte regimul juridic al documentelor în formă electronică ce conţin date privind operaţiunile economice de schimb sau vânzare de bunuri sau servicii între persoane care emit şi primesc facturi, bonuri fiscale sau chitanţe în formă electronică.)

Există deci premisele creşterii gradului de utilizare a semnăturii electronice. Care par să se materializeze, după cum ne-a confirmat Adrian Floarea, business development manager certSIGN, una dintre cele patru companii furnizoare de servicii de certificare care activează pe piaţa locală: „Semnătura electronică este deja utilizată de o serie de clienţi nu neapărat în con-textul Ordinului 858/2008. Este adevărat totuşi că asistăm în aceste zile la o cerere din ce în mai mare vizavi de emiterea de certificate digitale calificate pentru depunerea declaraţiilor fiscale on-line. Este curios că, după ce au fost cumva «obligaţi», oamenii au descoperit că pot utiliza semnătura electronică şi pentru alte lucruri, nu numai pentru depunerea declaraţiilor fiscale on-line. Eu cred că, până la jumătatea anului viitor, cel puţin jumătate dintre cei care depun declaraţii fiscale în acest moment, o vor face on-line utilizând semnătura electronică. Cu siguranţă, efectul se va vedea şi în zona administraţiei publice, în special prin lansarea de servicii similare prin care cetăţeanul să poată depune sau consulta acte fără a se mai deplasa la ghişeu şi în condiţii de deplină siguranţă şi legalitate.“

Beneficii evidente

Până când se vor face simţite efectele amintitelor acte normative, implementarea semnăturii electronice în administraţia publică stagnează. Şi nu dă semne de resuscitare, iniţiativele fiind rare şi cu acoperire mică. Aceasta deşi mai toate unităţile administrativ teritoriale, mai ales cele centrale, declară introducerea utilizării semnăturii electronice drept o prioritate.

O prioritate justificată de avantajele pe care le oferă utilizarea semnăturii electronice în relaţia cu cetăţeanul. Cele mai evidente şi mai des invocate de vendorii de soluţii de certificare electronică sunt:

• reduceri substanţiale de timp şi costuri, prin optimizarea costurilor interne;
• acoperirea legală în caz de litigiu (semnătura electronică extinsă are valoare juridică);
• comunicare mult mai rapidă şi mai eficientă (atuuri evidente ale mijloacelor electronice faţă de cele fizice „clasice“) şi asigurarea transparenţei actului decizional;
• asigurarea nerepudierii, integrităţii şi confidenţialităţ ii datelor cetăţenilor;
• eficientizarea la nivel operaţional şi o mai bună utilizare a resursei umane.

Avantaje există, iar de modele de e-Administraţie nu ducem lipsă. De exemplu, în Danemarca, încă din 2005, 95% din administraţia publică a implementat semnătura electronică, în condiţiile în care toţi cetăţenii şi toate companiile au primit dreptul de a comunica electronic cu unităţile administrative şi de a li se răspunde electronic. (Conform studiului e-Data „Studiu cu privire la stadiul electronizării serviciilor în administraţia publică“, decembrie 2005.)

Ştampila nu dispare!

Potrivit participanţilor la cea de a şaptea ediţie a conferinţei Asociaţiei Naţionale a Informaticienilor din Administraţia Publică, în rarele cazuri în care în unităţile administraţiei publice se utilizează semnătura electronică pentru autentificarea unui document, aceasta nu se poate utiliza decât pe o arie restrânsă (un număr limitat de unităţi administrativ-teritoriale din proximitate sau subordine), în majoritatea cazurilor fiind nevoie şi de aplicarea clasicei ştampile a instituţiei emitente (aceasta deşi pe document se specifică explicit că este autentificat prin semnătură electronică). O situaţie oarecum paradoxală, dar impusă de lipsa de informaţii referitoare la semnătura electronică în rândul cetăţenilor, dar şi a funcţionarilor publici.
De ce se procedează astfel, ne-a explicat Sevil Sumanariu, preşedinta ANIAP şi şef serviciu informatică Consiliul Judeţean Constanţa: „În administraţia publică se lucrează cu cetăţeanul, care este obişnuit, după modelul tradiţional, să primească o hârtie cu semnătură şi ştampilă. Indiferent dacă i se explică faptul că respectivul document este semnat electronic! Aceste concepţii funcţionează încă în România nu numai la nivelul cetăţeanului, ci de foarte multe ori şi în instituţii – când se solicită un document urmează întrebarea firească: «Unde este ştampila, unde este semnătura?». Un exemplu concret: Primăria Constanţa, care utilizează semnătura electronică de un an şi ceva în relaţia cu cetăţeanul. Iată însă cum, pe certificatul de urbanism, de exemplu, se precizează clar că acel certificat a fost semnat electronic. Cetăţeanul primeşte certificatul în format fizic, respectiv pe hârtie, şi, pentru că au existat foarte multe discuţii cu privire la ce înseamnă să fie semnat electronic, respectiv aceeaşi întrebare «Ştampila, semnătura?», s-a inventat pur şi simplu o ştampilă. Care este aplicată de către o secretară pe toate aceste documente semnate electronic, tocmai pentru a se elimina temerile cetăţeanului vizavi de documentele pe care el le primeşte oficial din partea autorităţii administraţiei locale. Dar această procedură se aplică nu numai la nivelul unor documente uzuale, cum sunt certificatele de urbanism, autorizaţiile de construcţii etc., ci şi în cazul unor scrisori simple între instituţii. Dacă una dintre instituţiile între care se schimbă aceste scrisori nu are acest sistem implementat, apare automat reticenţa. Şi se solicită iar semnături şi ştampile.“

Patru lipsuri majore

Din punctul de vedere al lui Adrian Floarea, certSIGN, gradul redus de utilizare al semnăturii electronice se datorează, în primul rând, lipsei unei infrastructuri informatice omogene la nivelul întregului aparat administrativ, apoi lipsei de educaţie şi a sprijinului oficial în acest sens şi, nu în ultimul rând, a unor soluţii informatice care să permită valorificarea la un nivel superior a semnăturii electronice: „În prezent, semnătura electronică este utilizată în administraţiile locale doar pentru uz intern şi nu se poate vorbi de o utilizare în masă a acesteia. Din punctul meu de vedere, există multiple cauze ale ratei reduse de utilizare a semnăturii electronice în administraţia publică, principalul motiv fiind reprezentat de lipsa infrastructurii informatice. Un alt element important îl reprezintă lipsa de educaţie în acest domeniu, conceptul de semnătură electronică fiind încă necunoscut. Un exemplu concret – de multe ori implementarea unei soluţii pentru semnarea electronică vine cu o întrebare firească pentru cei ce migrează de la documente printate şi semnate olograf la documente semnate electronic: «Dacă vreau să pun un document într-un dosar să-l pot consulta mai târziu, când îl printez de unde ştiu cine l-a semnat?». Este o problemă ce demonstrează că semnătura electronică este aproape inutilă privită individual, este imposibil ca acest mecanism de securitate să fie pus în practică în sprijinul afacerii fără un mediu corespunzător: manipularea informaţiilor digitale, fluxul documentelor şi arhivarea lor în formă electronică. Bineînţeles, aici un rol deosebit de important revine şi companiilor de profil în educarea utilizatorilor, dar şi statului care trebuie să înţeleagă şi să sprijine aceste demersuri.“

Posibile soluţii

Soluţii pentru creşterea gradului de utilizare a semnăturii electronice, teoretic, există. De exemplu, secretarul de stat MCTI Zoltán Somodi invoca drept rezolvare introducerea soluţiilor de semnătură electronică ca şi cheltuială eligibilă în cadrul tuturor operaţiunilor din Domeniile Majore de Intervenţie care sunt acoperite de MCTI (cum ar fi Domeniul Major de Intervenţie 3 „Dezvoltarea şi Creşterea Eficienţei Serviciilor Publice Electronice Moderne“ sau Domeniul Major de Intervenţie 3 „Dezvoltarea E-Economiei“). O iniţiativă care ar putea avea rezultate semnificative dacă administraţia publică ar acorda prioritate procesului informatizare şi dacă fondurile structurale alocate acestui proces ar fi suficiente pentru cele peste 2.000 de unităţi administrativ teritoriale din România. Condiţii care nu sunt însă îndeplinite decât într-o foarte mică măsură...

Există însă şi soluţii mai pragmatice, ale căror progrese ar putea fi măsurate concret, nefiind plasate într-un orizont de timp nedeterminat. De exemplu, preşedintele ANIAP sugerează rezolvarea prin impunerea şi alocarea de fonduri dedicate de la Guvern: „Eu cred că, pentru a uşura sistemul şi pentru a facilita implementarea mai rapidă a semnăturii electronice, ar trebui introdusă obligativitatea utilizării acesteia cel puţin în interiorul instituţiilor publice şi între instituţiile publice, cu măsurile de finanţare corespunzătoare, în spatele acestei obligativităţi. Aşa cum s-a făcut Programul naţional săli de sport, de ce nu s-ar face şi Programul naţional Semnătura electronică? Se alocă un fond de către guvern, autorităţile aplică la acel fond şi apoi urmează implementarea. În opinia mea, la ora actuală avem o problemă de finanţare, una de concepţie, la nivelul destinatarului/utilizatorului final, şi, în primul rând, o problemă de cunoaştere. Pentru că, trebuie să o recunosc, mai sunt şi în interioril administraţiei publice specialişti care nu cunosc suficient de bine mecanismul de implementare a semnăturii electronice.“

Soluţia preşedintelui ANIAP ar putea fi viabilă şi din perspectiva reprezentantului certSIGN: „Dacă ne uităm la beneficiile pe care le aduce utilizarea semnăturii electronice (rapiditate, siguranţă, reducere de costuri, reducerea la maxim a birocraţiei, recunoaştere legală) o să vedem că obligativitatea utilizării semnăturii electronice în unităţile administraţiei publice este unica soluţie. Totusi, odată cu obligativitatea ar trebui să existe şi o explicare foarte clară a acestui concept, care să asigure o bună cunoaştere şi educare vizavi de conceptul de semnătură electronică, atât în administraţia publică, cât şi la nivel de cetăţean. Apoi, dezvoltarea de noi aplicaţii şi sisteme informatice care să suporte semnătura electronică.“
Este însă puţin probabil ca obligativitatea utilizării să fie pusă în practică acum, în plină perioadă electorală, când se pune accentul pe imagine şi se atacă probleme cu un impact mult mai mare la public, care dau bine în ochii populaţiei. Situaţia se va perpetua, probabil, şi o bună parte din anul viitor, când, măcar parţial, promisiunile politice vor trebui onorate... Aşa că speranţa tot la MEF este!

Adrian Floarea, business development manager certSIGN, susţine că pentru ca semnătura electronică să fie utilizată în administraţia publică trebuie depăşite o serie de lipsuri majore.

Preşedinta ANIAP, Sevil Sumanariu, consideră că impunerea obligativităţii utilizării semnăturii şi alocarea unui fond dedicat implementării acesteia în unităţile administraţiei publice reprezintă cea mai bună soluţie.